De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een belangrijke uitspraak het evenredigheidsbeginsel uitgewerkt. Een ontwikkeling die past in de lijn van uitspraken waarin de rechter in toenemende mate aandacht vraagt voor de menselijke maat.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deed op 2 februari uitspraak in drie zaken waarin zij eerder advies had gevraagd aan de staatsraden advocaat-generaal (AG’s). De zaken betroffen woningsluiting na een drugsvondst (ECLI:NL:RVS:2022:285, ECLI:NL:RVS:2022:335) en illegale kamerverhuur (ECLI:NL:RVS:2022:334). De voorzitter van de Afdeling heeft de AG’s gevraagd een conclusie tenemen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel.
In de uitspraak over de woningsluiting in Harderwijk (ECLI:NL:RVS:2022:285) betrekt de Afdeling de conclusie van de AG’s bij haar beoordeling en past de door de AG’s geformuleerde criteria ‘geschiktheid’, ‘noodzakelijkheid’ en ‘evenwichtigheid’ toe. In navolging van de aanbevelingen (7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468) introduceert de Afdeling deze criteria bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel.
Voorkomen van onnodig nadelige gevolgen
Het evenredigheidsbeginsel is vastgelegd in art. 3:4 lid 2 Awb: de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Deze bepaling geldt niet alleen voor bestuurlijke maatregelen, maar voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft, en daarmee dus ook voor besluiten van een burgemeester om een woning te sluiten na een drugsvondst. Deze bevoegdheid is namelijk gebaseerd op het Damoclesbeleid dat op zijn beurt zijn grondslag vindt in art. 13b van de Opiumwet.
In dit verband is het volgens de Afdeling essentieel dat de bepaling twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.
Geschikt, noodzakelijk, evenwichtig
De bestuursrechter gaat vanaf nu dus onderscheid maken tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het overheidsbesluit. Als daarvoor aanleiding is, toetst de bestuursrechter:
1. of het besluit geschikt is om het doel te bereiken;
2. of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden
volstaan;
3. of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.
Hiermee stelt de Afdeling het ‘willekeur’-criterium, waarbij de rechter beoordeelt of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen, niet meer voorop. Bij de belangenafweging zal de norm uit art. 3:4 lid 2 Awb voortaan leidend zijn.
Alle varianten tussen vol en terughoudend
De Afdeling benadrukt wel dat de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van veel factoren afhankelijk is en daarom van geval tot geval zal verschillen. De Afdeling volgt om die reden de conclusie van de AG’s niet voor zover zij daarin voorstellen een nieuwe standaard driedeling met bijbehorende terminologie (‘restraint’, ‘intermediate’ en ‘intensive’) te introduceren om de toetsingsintensiteit tot uitdrukking te brengen.
De variëteit in toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is niet terug te brengen tot drie standaardsituaties, maar is veel meer een glijdende schaal waarbij de bestuursrechter alle varianten tussen vol en terughoudend kan toepassen.
Woningsluiting Harderwijk
In deze concrete zaak had de burgemeester volgens de Afdeling te weinig aandacht besteed aan de belangen van de huurder en zijn (deels minderjarige) kinderen. Zo is niet terug te lezen of de burgemeester zich heeft afgevraagd of het gezin na de woningsluiting nog kan terugkeren naar de woning als de woningcorporatie de huurovereenkomst ontbindt en mogelijk overgaat tot plaatsing van het gezin op een ‘zwarte lijst’.
De burgemeester moet het antwoord op die vraag alsnog betrekken bij zijn nieuwe besluit. Daarbij moet hij opnieuw beoordelen of de gevolgen voor het gezin niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de woningsluiting. Omdat de woning tot dusverre nog niet gesloten is geweest, zal de burgemeester ook moeten beoordelen of de noodzaak om de woning te sluiten nog steeds aanwezig is. De burgemeester moet dus de evenredigheidstoets opnieuw uitvoeren.
Menselijke maat
Nu is de vraag wat deze uitspraak van de Afdeling voor de praktijk zal betekenen. Er is al langere tijd kritiek op de terughoudende toets door de bestuursrechter als gevolg waarvan de rechter steeds voller is gaan toetsen. Door de Toeslagenaffaire is dit proces in een stroomversnelling geraakt. De uitspraak in de Harderwijkse zaak past hiermee in de lijn van uitspraken waarin de rechter in toenemende mate aandacht vraagt voor de menselijke maat. Hiermee is deze uitspraak van de Afdeling zeer belangrijk, maar er lijkt nog geen sprake van een ‘harde’ breuk met de uitspraken hiervoor. De bestuursrechter zal in het vervolg mogelijk nog vaker tot een volle toetsing overgaan dan dat hij al deed.
Ook is het denkbaar dat burgemeesters op deze nieuwe toetsing zullen anticiperen en dat dit wellicht tot een andere beoordeling in handhavingszaken zal leiden.
Mascha Schapiro is vakredacteur Bestuursrecht en Omgevingsrecht bij Sdu.
Zie ook: Uitkeringsleed en moedige rechters door Ans van Horne, hoofdredacteur Socialezekerheidsrecht bij Sdu, over de menselijke maat in het Socialezekerheidsrecht.
