Als het zou kunnen, zou ik zelf het liefst altijd maatpakken dragen. Je hebt volledige zeggenschap over stoffen, voeringen, knopen en aanpassingen. Overal kan rekening mee gehouden worden, de pakken zitten als gegoten en zien er prachtig uit.
Nadeel is wel dat ze duur zijn. Daarnaast ben ik al gauw enkele uren zoet met de afspraak voor het samenstellen van een dergelijk pak, tijd die ik ook niet altijd heb. De pakkenwinkel kan bovendien minder klanten per dag bedienen als iedereen een maatpak wil.
Dat bij de bestuursrechtelijke besluitvorming geen maatpakken worden aangemeten is dan ook begrijpelijk. Het zou de besluitvorming onwerkbaar maken. Daarnaast kan dit juist onzorgvuldigheid, willekeur en ongelijkheid in de hand werken. De ene kleermaker kan nu eenmaal beter passen en meten dan de ander, dit geldt voor ambtenaren net zo goed.
Standaardmaten
Echter, de bestuursrechtelijke besluitvorming lijkt zich volledig aan de andere kant van het spectrum te bevinden, vergelijkbaar met confectiepakken. Standaardmaten, die op basis van pasvormen zijn gemodelleerd, met het idee dat de meeste mensen erin passen. Kleine aanpassingen zijn soms wel mogelijk, zoals het inkorten van een broek, maar vaak moet je het er mee doen. Is je maatafwijking klein, dan zal dat niet al te veel opvallen, maar voor mensen die geen standaardmaat, een afwijkende vorm of een groot verschil tussen boven- en onderlichaam hebben, is confectie gewoonweg niet te doen. Het past niet.
De toe te passen bevoegdheden in het bestuursrecht zijn vaak volledig door beleid ingevuld, rigide beleid bovendien. Soms is er een afwijkingsmogelijkheid in het beleid opgenomen en anders is er altijd nog de inherente afwijkingsmogelijkheid van artikel 4:84 Awb. Maar de ruimte die daardoor wordt geboden is marginaal, juist doordat bestuursorganen de tendens hebben alles in het beleid te willen verdisconteren en rechters gaan er ook vanuit dat dit is gebeurd (zie bijvoorbeeld: ABRvS 14 december 2011, LJN BU7922, R.O. 2.5.1).
Het bestuursrecht knelt daarom vaak, als een slecht zittend confectiepak. Het college van de rechten van de mens heeft eind vorig jaar gerapporteerd over het verlies van de menselijk maat bij uitvoeringsorganisaties. Ook het begin dit jaar aan de Tweede Kamer aangeboden rapport ‘Bestuursrecht op Maat’, door onderzoekers van de Universiteit Leiden, is in dit verband het vermelden waard. Evenals het door de ABRvS gestarte reflectieprogramma waarbij specifiek gekeken wordt naar ‘knellende’ wetgeving of uitvoering van het bestuursrecht.
‘Maatwerk is bijzonder kostbaar speeltje’
In een artikel in het Financieele Dagblad van 21 mei 2021 wordt aandacht besteed aan maatwerk in bestuurlijke handhaving. Daarin komt onder andere oud procureur-generaal Dato Steenhuis aan het woord, die zegt dat de roep om maatwerk onwerkbaar is. Uitvoeringsinstanties zijn volgens hem niet staat maatwerk te leveren; hij noemt maatwerk een ‘bijzonder kostbaar speeltje van mensen die het beleid maken, maar niet daadwerkelijk uitvoeren’. Ook zegt hij: “Wij zijn de enige diersoort die denkt in staat te zijn voor alle zwakkeren vooraf een uitzondering te kunnen maken. Het leidt tot minder slagkracht bij de handhaving.”
Van die reactie schrik ik, evenals van een reactie van een handhavingsjurist op een LinkedIn-post over dit onderwerp, die stelde dat het debat niet door excessen bepaald zou moeten worden. Het bestuursrecht is de afgelopen decennia veel repressiever geworden, er kunnen torenhoge bestuursrechtelijke boetes worden opgelegd en besluiten worden genomen die zeer diep ingrijpen op het leven van burgers, zoals woningsluitingen, dwangsommen of terugvorderingen. Dan kunnen we slagkracht niet laten prevaleren boven de uitzonderingen voor ‘zwakkeren’ en kunnen we niet de zogenaamde excessen negeren of buiten het debat houden. Ook al gaat het relatief gezien maar om een zeer beperkt aantal gevallen.
Juist nu beleid vaak dermate dichtgetimmerd is en juist nu afwijkingen geacht worden ook nog eens in dat beleid verdisconteerd te zijn. Hoe strakker en minder rekbaar de confectiematen zijn ingestoken, hoe meer het immers knelt voor de beperkte groep die daar niet in past.
Made-to-measure
Ik heb als het om pakken gaat overigens een afwijkende maat. Confectie is niet te doen, ik moet een andere maat jasje dan broek hebben, dat kan vaak al niet, en er moet te veel aan versteld worden. Maatpakken zijn helaas ook niet altijd een optie. Gelukkig bestaat er tegenwoordig made-to-measure. Dan wordt er gewerkt op basis van een gestandaardiseerd patroon, een standaardmaat eigenlijk. Die wordt vervolgens aan de hand van mijn maatvoeringen en ook wensen qua voering en dergelijke aangepast, waardoor mijn pakken goed zitten. Eerlijk is eerlijk, een maatpak zit nog beter, maar made-to-measure knelt in ieder geval zeker niet en komt dus aardig in de buurt.
Door het aantal beleidsregels terug te snoeien en vooral de mate waarin het uitvoeringsbeleid is dichtgetimmerd open te breken en de uitvoerders meer aanpassings- en afwijkingsmogelijkheden te bieden, wordt het bestuursrecht meer made-to-measure. Omdat toch nog immer gewerkt wordt vanuit een gestandaardiseerd patroon, wordt willekeur voorkomen en de ruimte voor fouten verkleind.
Deze werkwijze vergt vertrouwen in de uitvoerders en daarmee ook deugdelijke controlemechanismen, zoals bijvoorbeeld de ombudsman, zoals ook de eerder aangehaalde Leidse onderzoekers opmerken (p. 77 van het Tussenrapport Bestuursrecht op maat). Daarbij denk ik ook dat er in dat kader ook nog een wereld te winnen is waar het de rechterlijke toetsing van handhavingsbesluiten betreft, daarover schreef ik al eerder.
En ja, made-to-measure bestuursrecht kost meer tijd dan volledig gestandaardiseerd en volgens strak beleid en algoritmes werken, meer dan confectie dus. Maar de ingrijpende gevolgen waarmee bestuursrechtelijke handhaving gepaard gaat, vergen dat er ruimte is de standaard bij te snijden of uit te leggen, als een burger niet binnen de pasvorm past.
