In de financiële regulering bestaat het risico dat de vaak procedurele voorschriften worden afgevinkt zonder na te denken over de onderliggende doelstelling, zegt Jan Broekhuizen. Als advocaat en partner bij Kennedy Van der Laan Advocaten houdt hij zich vooral bezig met financieel (toezichts)recht voor de verzekeringssector en treedt hij veel op voor partijen in de verzekeringssector.
Hoe heeft het financieel recht zich ontwikkeld sinds u zich op dit vakgebied begeeft?
‘Toen ik in 1997 begon als advocaat was de wet- en regelgeving van de financiële sector erg versnipperd. De Wet op het financieel toezicht moest meer cross-sectorale eenheid brengen. Maar de Wft was nog niet ingevoerd of in 2007 brak de financiële crisis uit. Het bouwwerk van de Wft kwam alweer snel onder druk te staan door de – nog steeds – uitdijende hoeveelheid van met name Europese regels. Voor verschillende financiële sectoren ontstond een eigen, nieuwe reguleringsdynamiek, zo ook voor de verzekeringssector.’
De Europese ambities zijn er niet minder op geworden?
‘Nee. Ook op het niveau van de doelstellingen zijn er voortdurend verschuivingen. Financiële regulering is zoals alle Europese regelgeving primair gericht op het bevorderen en de eenwording van grensoverschrijdende markten. Na de kredietcrisis kwamen er meer regels om te voorkomen dat banken en andere financiële instellingen omvallen en om beleggers en consumenten beter te beschermen. Verder heeft de Europese regelgever sinds de Sustainable Development Goals van de VN uit 2015 veel meer aandacht voor duurzaamheidsdoelstellingen.’
Denken verzekeraars en andere financiële instellingen niet vooral aan hun eigen duurzaamheid?
‘Duurzaamheidsdoelstellingen worden al snel vertaald in een risico-mal. En daarbij gaat het dan over de vraag welke risico’s financiële instellingen zelf lopen vanwege bijvoorbeeld klimaatverandering. Aan financiële instellingen wordt gevraagd hun klanten te laten nadenken over de duurzaamheidsaspecten van de financiële producten die worden aangeboden. Aandacht voor duurzaamheid wordt dan opgevat als een kwestie van financiële stabiliteit of van consumentenbescherming. Dan kan uit het oog worden verloren wat bij duurzaamheid het onderliggende vraagstuk is waarom het in bredere zin gaat.’
Procedureregels
U bent naast jurist ook filosoof. In uw rechtsfilosofisch proefschrift Values in Financial Regulation (2022) schrijft u onder meer over de “proceduralisering” van regulering en over de aarzeling van regelgevers en toezichthouders om duidelijke keuzes te maken in het licht van onderliggende doelstellingen en waarden. Wakkeren de voortschrijdende complexiteit van de regulering en het samenspel van doelstellingen die aarzeling niet aan?
‘Dat kun je zo zeggen, ja. Sterker nog: de aarzeling om stelling te nemen, roept op haar beurt de neiging op om meer proceduregels uit te vaardigen. In mijn praktijk als advocaat zie ik dat marktpartijen regels over het algemeen best willen naleven. Zij steken veel energie in compliance. Ik denk dan ook niet dat er sprake is van onwil om na te denken over bredere doelstellingen. Maar de aard van regulering roept een zekere neiging op de voorschriften af te vinken en het daarbij te laten.’
Verzekeraars en banken mopperen nogal eens over de kosten van klanten screenen en transacties monitoren. Maar zouden ze niet gewoon geen dubieuze klanten en fout geld moeten willen accepteren?
‘Het is goed om je klant te kennen en dit onderwerp heeft de laatste jaren terecht veel aandacht, ook van toezichthouders. Je wilt toch niet het transport van wapens naar een dubieus regime verzekeren of een gesanctioneerde oligarch als bancaire klant? Customer due diligence en transactie monitoring zijn een vorm van uitbesteed toezicht, waarbij financiële instellingen zelf controles doen die bredere maatschappelijke doelen steunen.’
A-morele markt
Kun je van een a-morele industrie wel een morele sector maken?
‘Ik zou niet willen spreken van een a-morele industrie, maar van een sector die zich wel wat meer zou kunnen oriënteren op maatschappelijke waarden. Ik zou ook niet zeggen dat je de financiële markten door regulering “moreel” kunt maken. Zoals gezegd kan regulering juist een aarzeling oproepen om deel te nemen aan een debat over waarden in plaats van dat debat te faciliteren.’
‘Dit hangt ook samen met een stijl van regulering en toezicht die van onder toezicht gestelden verwacht dat zij vrijwillig voldoen aan de regels maar waarbij toezichthouders de stok van mogelijk handhavend optreden steeds achter de deur houden. Zo’n stijl legt de nadruk op gedrag en compliance in plaats van ruimte geven aan een dialoog over onderliggende intenties en waarden.’
Je moet het dus zelf doen, maar wel goed uitkijken?
‘Ja. Het is daarbij goed dat informatiesystemen, zoals de Financial Law huB, helpen met inzicht te krijgen in het complexe bouwwerk van financiële regulering, want het is zelfs voor experts een uitdaging er wegwijs in te worden. Daarnaast is het belangrijk kennis te nemen van maatschappelijke ontwikkelingen en deel te nemen aan het maatschappelijke debat. Dat laatste geldt zowel voor financiële instellingen als toezichthouders.’
Vestigingsklimaat
Leveren financiële regulering en toezicht in Nederland een aantrekkelijk vestigingsklimaat op?
‘Veel regels in de verschillende landen van de Europese Unie zouden inmiddels gelijkluidend moeten zijn. Maar natuurlijk zijn er nog steeds veel verschillen in implementatie, interpretatie en handhaving. De stijl en toegankelijkheid van toezichthouders spelen ook een rol in het vestigingsklimaat. Zo werd in het verleden wel eens gezegd dat de Nederlandse toezichthouder het beste jongetje van de klas wilde zijn.’
‘Tijdens de Brexit hebben sommige financiële instellingen er mogelijk mede om die reden voor gekozen om hun hoofdvestiging binnen de Europese Unie te openen in andere landen dan Nederland. Volgens mij is het strenge imago van de Nederlandse toezichthouder inmiddels wat achterhaald. Sommige buitenlandse toezichthouders zijn in de beleving van marktpartijen strenger geworden. Daarbij is “goed toezicht” ook een verkoopargument voor Nederland.’
Insuretechs
Amsterdam is een soort “fintech hub” geworden. Hoe staan toezichthouders daar tegenover?
‘Fintech hub Amsterdam trekt ook weer andere partijen aan. Er zijn nu bijvoorbeeld enkele insuretechs – niet-traditionele partijen in de verzekeringsmarkt – die zich in Amsterdam willen vestigen en binnen de Europese Unie actief willen worden met een Nederlandse vergunning. Het is voor deze toetreders extra relevant om te weten dat zij welkom zijn. Voor hen gelden weliswaar dezelfde regels als voor traditionele marktpartijen, maar toezichthouders verwelkomen dit soort nieuwkomers niet altijd met even open armen.’
En dat is jammer?
‘Ja. De Nederlandse verzekeringsmarkt is aan het consolideren. Zo is een groot deel van de schadeverzekeringsmarkt in handen van enkele traditionele Nederlandse verzekeraars. Daardoor kan het voor partijen soms zelfs lastig zijn om een verzekeraar te vinden die hun risico wil dekken. Je hebt ook in bredere zin voldoende concurrentie en keuze nodig voor vitale markten. Toetreding van insuretechs helpt markten zich te blijven ontwikkelen en vernieuwen. Dat is nodig om de aansluiting te houden bij bredere maatschappelijke ontwikkelingen.’
