Michiel Scheltema publiceerde talloze (pre)adviezen en artikelen, maar het bekendste deel van zijn oeuvre is de Algemene wet bestuursrecht. Scheltema is zijn leven lang een vernieuwer van het recht. Voor zijn oeuvre ontving hij 7 september een Gouden Zandloper.
Foto’s: Roel Dijkstra Fotografie
Ja, misschien is de cirkel wel rond als op 1 januari 2024 de regeling van de nadeelcompensatie in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt opgenomen. Michiel Scheltema (84) komt met het onderwerp in aanraking als hij een jaar in Harvard studeert, zo’n 60 jaar geleden. “Ik schreef er een artikel over, waarin ik dat thema vergeleek in verschillende landen, waaronder Frankrijk en Duitsland, want die hadden het toen al geregeld en bij ons was dat niet zo. Sindsdien wilde ik er altijd iets mee doen. Ik was al voorzitter van een commissie die een wettelijke regeling ontwierp, en nu treedt die dan toch als onderdeel van de Awb in werking.”
Als de interviewer hem wat fronsend aankijkt bij het woord nadeelcompensatie, komt de gelouterde hoogleraar in hem boven. In een zin legt hij het uit: “Je hebt recht op nadeelcompensatie als de overheid iets doet wat ze mogen, maar er toch veel schade van komt. Het gevolg van het opnemen van nadeelcompensatie in de wet is dat er evenwicht komt in de gevallen waar de overheid wel en niet voor ingrepen moet betalen. Bij onteigeningen gebeurt dat meestal wel, in andere gevallen niet. Deze regeling beperkt de willekeur. Je moet het kunnen uitleggen aan de mensen.”
Geestelijk vader Awb
Als er een rode draad loopt door het oeuvre van Scheltema, dan zit die misschien wel in die ene zin: ‘Je moet het handelen van de overheid kunnen uitleggen aan de mensen.’ Zelf heeft hij het niet over een oeuvre overigens. “Dat is een groot woord, een oeuvre ziet op de boeken die je hebt gepubliceerd, of alle stukken die je hebt geschreven. Bij mij zijn het toch vaak gezamenlijke producties, zoals in het werk dat ik voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heb gedaan. Dat doe je samen. En ook de Awb is niet zozeer mijn werk, daar hebben veel meer mensen aan bijgedragen.”
Of het nou zijn persoonlijke verdienste is of niet, Michiel Scheltema gaat toch echt de geschiedenisboeken in als de geestelijk vader van de Awb. Het feit dat juist hij de Awb vormgaf, is naar zijn zeggen eerder het gevolg van toeval, dan van een masterplan. En toch, in welke functie hij ook werkt, telkens bouwt hij aan de wet die alle versnipperde bestuurswetgeving harmoniseert. Dat begint al in zijn eerste baan als wetgevingsjurist bij het ministerie van Justitie in de jaren zestig van de vorige eeuw, waar hij hoofd Nieuw Burgerlijk Wetboek was.
Goede juristen
Scheltema kiest voor het ministerie als eerste baan, en niet voor een groot advocatenkantoor of multinational, want zo kan hij één dag per week aan zijn proefschrift werken. Hij heeft er veel geleerd: “Je zit daar tussen heel goede juristen, dus het was een goede leerschool, maar tegen mijn zin kwam ik te veel in het strafrecht uit. Toen er iemand gezocht werd voor het nieuwe BW, werd mijn kamergenoot Dries van Agt daarvoor benaderd. Die zag er niet zoveel in, dus stak ik mijn vinger op, en heb ik wel een jaar of zes aan dat nieuwe BW gewerkt.”
De jonge Scheltema is onder de indruk van het mooie, systematisch ingerichte burgerlijk wetboek en gaat er, in deeltijd, colleges over geven in Groningen. Daar zoeken ze een hoogleraar bestuursrecht en komt hij, enigszins toevallig, met dit vakgebied in aanraking. “Ik was niet gepromoveerd en wist niks van bestuursrecht, maar zag wel dat het nodig was om ook die wetgeving te systematiseren. Je had sociaal verzekeringsrecht, belasting recht en andere bestuurswetgeving waar eigenlijk niemand de dwarsverbanden in zag. Bij mijn benoeming als hoogleraar had ik het idee dat dit beter kon, en moest. Daar wilde ik vanuit een maatschappelijke overtuiging iets aan doen, ik vond al die verschillen heel gek voor burgers.”
Willekeur bestrijden
In Groningen werkt Scheltema verder aan de gedachte achter een uniforme bestuurswet, alles om het idee van willekeur te bestrijden. Hij schrijft preadviezen, en houdt zijn oratie over het door hem gemunte begrip ‘zelfstandig bestuursorgaan’. De wens om systeem aan te brengen, te ordenen, komt van de ‘bèta’ in Scheltema, die ook nog even overwoog om sterrenkunde te gaan studeren. “Voor juristen is het mooi om eenheid van recht te hebben en daarmee is het ook voor burgers beter om hun recht te vinden.”
Overigens hecht hij eraan te zeggen dat dit niet zijn eigen idee is, en verwijst hij naar de oprichting van de Vereniging voor Administratief Recht (VAR) in 1939. “Die is al opgericht om de algemene regels en beginselen van bestuursrecht in één wet vast te leggen.” Naar eigen zeggen heeft hij geen masterplan gehad, maar als hij begin jaren tachtig staatssecretaris van Justitie voor D66 wordt, is hij wel betrokken bij het huidige artikel 107 lid 2 van de Grondwet, waarin staat dat de wet algemene regels van bestuursrecht vaststelt. Eigenlijk behoort wetgeving tot de portefeuille van de minister, maar minister Job de Ruiter laat het hem graag doen. Na een korte periode in de politiek, keert Scheltema terug naar zijn leerstoel in Groningen en wordt hij regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht. Zo leidt hij de commissie die deze wet moet vormgeven.
Stukje voor stukje
Hoe doe je dat, een nieuwe wet maken? Aan het traject met het nieuwe BW had Scheltema een belangrijk inzicht overgehouden. “Je moet niet proberen alles in een keer te doen, maar juist stukje voor stukje. Vandaar die tranches. De wetenschappelijke wereld, advocaten en rechters vonden het erg goed dat we hiermee bezig waren, maar de verschillende departementen vonden het minder. Elk departement vond dat zij er niet onder zouden vallen. Al dat werk deed ik zeker niet in mijn eentje, we hadden een commissie met ambtenaren, geleerden en rechters. Dat gaf stevigheid.” Om de weerstand te verkleinen, doet Scheltema regelmatig water bij de wijn. Zoals hij erover vertelt, komt dat strategisch over.
“Niet alles in de wet is even dwingend, maar een overal geldende bezwaarprocedure van zes weken is dat bijvoorbeeld wel. Daarnaast ontwierpen we regels die gelden ‘tenzij een wettelijk voorschrift anders bepaalt’. Dat geeft ruimte en die uitzonderingen verdwijnen dan op een gegeven moment vanzelf wel weer.” Als voorbeeld wijst hij naar het belastingrecht. Bij Financiën vond men dat ze niet onder de Awb vielen. “Dat hebben we gedeeltelijk opgevangen door ze de uitzonderingen te geven die ze wilden.” Vrolijk: “Daarna zijn die alsnog grotendeels vervallen.”
Hij is een briljant jurist, zoals de sollicitatie commissie in Groningen al opmerkte, maar alleen daarmee kom je niet zo ver. Ook zijn manier van werken heeft hem ver gebracht. “Ik ben niet erg van de conflicten, mijn methode is altijd weer zien dat ik ze meekrijg. Ik wil best veel toegeven. Als ik het dreig te verliezen, stel ik het uit en krijg ik later wel weer een kans.” Daar spreekt de strateeg in hem weer. Alles met maar één doel; het recht verbeteren.
De kroon op zijn werk, de invoering van de eerste twee tranches van de Awb in 1994, betekent bepaald niet het einde van Scheltema’s bemoeienis met het bestuursrecht, al heeft hij na zijn vertrek uit Groningen in 1997 nog een hele carrière waarin de Awb een minder prominente rol speelt. Zo wordt hij gevraagd voor de Hoge Raad, maar verkiest een functie als voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. “Dat is breder, minder beperkt tot het recht, de maatschappelijke invloed ervan is groter. Het lag me meer.” Ook blijft hij, totdat die functie wordt opgeheven in 2019, regeringscommissaris voor bestuursrecht.
Bescherming van de burger
De eenheid van recht en de harmonisatie van bestuurswetgeving mag dan geslaagd zijn, nu overheerst het juridische te veel. Het verklaart Scheltema’s niet aflatende betrokkenheid bij de Awb: “De maatschappelijke betekenis van de wet moest scherper op het netvlies komen. Belangrijk, want als je niet inzoomt op de maatschappelijke gevolgen van wetgeving, verliest ze haar betekenis. Regels kunnen mooi zijn, maar dat betekent niet dat de individuele burger ervan profiteert. De Awb moet echt leiden tot bescherming van de burger. Onder het mom van harmonisatie werden er namelijk ook inhoudelijke keuzes gemaakt waar de burger niet altijd bij gebaat is.”
Scheltema doelt op de bezwaartermijn van zes weken, waarom zou dat voor financiële beschikkingen blijven gelden? Verwijzend naar het privaatrecht, stelt hij dat dit prima veel langer zou kunnen. Als het nodig is, klimt hij in de pen, tot op de dag van vandaag ook op uitnodiging van de regering: “Ik probeer met een artikel soms te sturen.”
Goede richting
Veranderde alles wat er uit zijn handen kwam dan in goud? Nee, Scheltema blijft kritisch, ook op zijn eigen prestaties. “Lang niet alle dingen waarover je jezelf druk maakt, komen altijd uit. In de WRR hadden we onze adviezen pregnanter moeten brengen. We gingen ervanuit dat als je goede rapporten maakt, die vanzelf worden gevolgd, maar we hadden meer aan de verkoop moeten doen. Dat doet de WRR nu beter.”
Van zijn verschillende functies kijkt hij het meest tevreden terug op zijn inhoudelijke werk, als regeringscommissaris en hoogleraar en minder op de bestuurlijke. “Schrijven, de inhoud, dat vind ik interessant. Mijn functie als hoogleraar, in een goede vakgroep, was één van de posities die mij het meeste plezier bracht.”
Hij voegt er het voorzitterschap van verschillende wetgevings-, onderzoeks-, en adviescommissies aan toe. “Die voorzittersrol vind ik prettig, dan kun je het een beetje de goede richting op sturen.” Nee, dat is niet zozeer vanwege een behoefte aan macht, maar eerder: “Als ik een idee heb en ik denk dat het maatschappelijk relevant is als dat zo gaat, dan moeten we niet in het juridischdogmatische blijven hangen.”
Genoeg te wensen
Als rechtsvernieuwer is Scheltema nog dagelijks actief. Er laat ook nog genoeg te wensen over. “Die bezwaartermijn van zes weken voor financiële beschikkingen is zo onlogisch, die gaat er nog wel uit.” Ook voert hij nu lange discussies over het evenredigheidsbeginsel. “Men vindt dat als het in de wet staat, iets ook echt gevolgd moet worden, maar dat is niet altijd zo. De wetgever heeft niet altijd aan alle gevallen gedacht en wetten worden op een moment gemaakt, maar daar komen nieuwe inzichten bij. Ik ben voor een meer dynamische wetsinterpretatie door rechters en besturen.” Hij wijst op het recent verschenen rapport ‘Ongekend onrecht’ van een commissie van de Tweede Kamer, waarin gepleit wordt voor de toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur. “Die moeten een veiligheidsventiel zijn voor heel harde uitkomsten van wetstoepassing. Kijk maar naar het leerstuk van de redelijkheid en billijkheid in het burgerlijk recht, dat kun je ook in het bestuursrecht toepassen.”
In het verlengde van dit pleidooi voor redelijkheid en billijkheid in het bestuursrecht, is Scheltema een warm voorstander van een responsieve overheid, zoals hij dat noemt. Het is de tegenhanger van een bureaucratische overheid. “Vanuit bureaucratisch opzicht is de vraag of een besluit juridisch juist is. Dan gaat het niet om de burger, maar om de overheid. Als je een responsief uitgangspunt hebt, merkt de burger dat het om hem of haar gaat. Dan is de vraag of een besluit het probleem van de burger heeft opgelost.” Het tekent de systematische, exacte denker Michiel Scheltema. Hij heeft zijn levenswerk gemaakt van het harmoniseren van bestuurswetgeving, maar blijft ook altijd bedenken of het handelen van de overheid wel goed kan worden uitgelegd.
Dit artikel is gepubliceerd in het nieuwe Advocatie Magazine. Klik op de cover om het magazine te openen of ga naar de Magazine-pagina. Hier kunt u ook een gratis abonnement aanvragen.
