Met het het voorstel ‘Wet versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht’, wil het kabinet ervoor zorgen dat overheidsinstanties zich dienstbaarder opstellen naar de burgers. Gaat dat lukken met dit voorstel? Vakredacteur Mascha Schapiro verkent de mogelijkheden en de beperkingen.

Afgelopen half jaar lag het voorstel Wet versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht ter consultatie voor. Met dit voorstel wordt beoogd de overheid te stimuleren besluiten voor burgers begrijpelijker te maken, zich bij de uitvoering van taken meer te verplaatsen in de burger en zich minder formeel op te stellen. De regering heeft dit voorstel aangekondigd in de kabinetsreactie op de toeslagenaffaire.

Lees ook: Rechtbank waarschuwt voor veelvoud aan zaken in Toeslagenaffaire

Een dienstbare overheid staat echter al langer op de agenda. Zo waren er de problemen bij uitvoeringsinstanties. Verder ontstond ook het besef dat de burger minder zelfredzaam is dan de overheid veronderstelt.

Nu het dienstbaarheidsbeginsel. De bedoeling is om een nieuwe algemene bepaling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op te nemen die de overheid de instructie geeft zich dienstbaar op te stellen bij de uitoefening van haar taak. Het voorgestelde artikel 2:4a Awb luidt: Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op. Dit gaat over bejegening en hulp, omdat de overheid de regels beter kent dan de burger.

Grondhouding

Volgens de toelichting bij het conceptvoorstel heeft de toevoeging van een algemene bepaling over dienstbaarheid in de Awb betekenis voor de grondhouding van het bestuur in het contact met de burger. Informatie moet beschikbaar zijn, het bestuursorgaan moet bereikbaar zijn. Een invulling van de dienstbaarheid is het versturen van een brief waarin wordt aangegeven dat bepaalde handelingen nodig zijn, zoals al vaak gebeurt bij het verlopen van de geldigheid van een paspoort of een rijbewijs.

“Een bestuursorgaan moet zijn taak uitoefenen, maar kan daarbij nog steeds alert zijn op relevante signalen van de burger”

Dat een bestuursorgaan daarbij soms streng moet zijn, bijvoorbeeld bij het constateren van een vermeende overtreding, betekent niet dat in dat geval een bestuursorgaan een andere houding moet aannemen. Een bestuursorgaan moet zijn taak uitoefenen, maar kan daarbij nog steeds alert zijn op relevante signalen van de burger, bijvoorbeeld door het stellen van vragen.

De toelichting bij het voorstel noemt als een van de functies van het dienstbaarheidsbeginsel de ongelijkheidscompensatie. Zelfs als een bestuursorgaan op grond van de geldende regels een besluit niet in de gevraagde vorm kan nemen, dient het behulpzaam te zijn bij andere mogelijkheden om de aanvrager te helpen.

Niet afdwingbaar

Een argument tegen de codificatie van het dienstbaarheidsbeginsel is dat het beginsel een abstract karakter heeft, waardoor het niet bij de rechter afdwingbaar is. Strijd met dit beginsel zou daarom niet snel tot vernietiging van een besluit leiden.

De opstellers van het voorstel geven toe dat dit het geval is, maar zijn ook van mening dat het niet-naleven van het beginsel wel kan doorwerken in bezwaar of beroep. Het ontbreken van de juiste grondhouding kan bijvoorbeeld leiden tot een onzorgvuldige voorbereiding (artikel 3:2 Awb) of een onvolledige belangenafweging (artikel 3:4 lid 1 Awb). En strijd met deze artikelen kan wel degelijk vernietiging van een besluit tot gevolg hebben. Daarmee zou een opname van dit beginsel meer dan alleen symbolisch zijn, omdat het de beslissingsruimte van een bestuursorgaan begrenst.

Invulling

Voor een goed begrip van het dienstbaarheidsbeginsel is het dus belangrijk om in het achterhoofd te houden dat dit beginsel primair ziet op een houding bij het uitvoeren van de overheidstaak. Andere bepalingen kunnen een invulling geven aan dit beginsel. Zo is de in art. 2:1 lid 1 Awb neergelegde zorgplicht van de overheid voor een passende ondersteuning bij het verkeer met een bestuursorgaan een concretisering van dit beginsel. Deze zorgplicht is sinds 1 januari 2024 in de wet vastgelegd en vormt een gedeeltelijke inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer. Art. 2:1 lid 1 Awb vraagt van bestuursorganen dat zij hun processen zo inrichten dat mensen bij hun contact met de overheid, digitaal en niet-digitaal, altijd adequaat worden geholpen.

Wat passende ondersteuning precies inhoudt, is afhankelijk van de aard en context van de dienstverlening van het betreffende bestuursorgaan. Daarbij kan gedacht worden aan generieke voorzieningen, maar ook aan meer persoonlijke, op maat gemaakte, voorzieningen. Een voorbeeld daarvan zou kunnen zijn een burger de mogelijkheid te geven een aanvraag op papier in te dienen als de digitale weg op dat moment niet openstaat. Bijvoorbeeld vanwege technische problemen bij het bestuursorgaan. Of omdat de persoonlijke situatie van de aanvrager aan een digitale aanvraag in de weg staat.

Mascha Schapiro is vakredacteur Bestuursrecht en Omgevingsrecht bij Sdu